Une procédure de retrait-adhésion plus ouverte mais davantage encadrée

Le fonctionnement des intercommunalités, notamment des intercommunalités dites « forcées », peut être perturbé entraînant leur blocage.

Plusieurs communes engagent alors des procédures de retrait de leur établissement public de coopération intercommunale (ci-après EPCI) à fiscalité propre d’origine pour rejoindre une intercommunalité voisine. Si les procédures de retrait restent en réalité peu pratiquées, la loi dite Engagement et Proximité (loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique) a rendu plus accessible les retraits de communes de leurs communautés notamment des communautés d’agglomération.

En effet, l’article 25 de ladite loi a étendu la procédure dérogatoire dite de retrait-adhésion aux communes membres d’une Communauté d’agglomération par l’ajout d’un article L. 5216-11 dans le code général des collectivités territoriales (CGCT). Il s’agit alors d’une extension de la procédure dérogatoire qui était déjà applicable aux communes membres d’une Communauté de communes selon l’article L. 5214-26 du CGCT (et temporairement aux communautés d’agglomération selon l’ancien article L. 5216-7-2 du CGCT).

Cette procédure dérogatoire permet d’éviter qu’un retrait de communes soit bloqué par l’intercommunalité de départ puisqu’elle ne requiert pas l’accord de cette dernière. En effet, l’EPCI de départ n’est jamais consulté alors que, selon la procédure de droit commun prévu à l’article L. 5211-19, le conseil communautaire de l’EPCI de départ est consulté ainsi que les conseils municipaux des communes membres de cet EPCI.

Cette procédure dérogatoire a déjà fait ses preuves pour des départs de communes membres de communautés de communes qui étaient bloqués par les refus de l’intercommunalité de départ lorsque la procédure de droit commun prévu à l’article L. 5211-19 était utilisée (voir en ce sens CAA de Nantes, 19 octobre 2016, Association pour une CCV durable, n°14NT01700).

Si cette procédure dérogatoire ne nécessite plus de consulter l’EPCI de départ, elle doit cependant respecter certaines étapes énumérées à l’article L. 5216-11 du CGCT :

  • délibération du conseil municipal de la commune demandant son retrait et son adhésion à un EPCI voisin (les périmètres résultant de cette procédure doivent nécessairement être d’un seul tenant et sans enclave et la communauté d’agglomération de départ ne doit pas en conséquence de cette modification de périmètre passer en-dessous des seuils de population applicables aux communautés d’agglomération) ;

  • délibération du conseil communautaire de la communauté d’accueil acceptant l’extension de périmètre,

  • consultation de la Commission Départementale de Coopération Intercommunale (CDCI) qui rend un avis non liant,

  • arrêté préfectoral ou refus du préfet. En effet, le préfet conserve un pouvoir d’appréciation sur la pertinence du projet lui permettant de s’y opposer le cas échéant.

Au-delà de l’extension de cette procédure dérogatoire de retrait aux communes membres d’une Communauté d’agglomération, le réel apport de la loi Engagement et Proximité est l’obligation de fournir une étude d’impact pour toute évolution de périmètre prévue à l’article L. 5211-39-2 du CGCT. Ce dernier précise que l’auteur de la demande de retrait-adhésion – l’autorité préfectorale ou la commune concernée – doit élaborer un document avec une estimation des incidences de l’opération sur les ressources et les charges ainsi que sur le personnel. Ce document doit être joint à la saisine de la commune et de la CDCI et mis en ligne sur le site internet de la commune lorsqu’il existe.

Le contenu de cette étude d’impact a été précisé par un décret du 12 novembre 2020 (Décret n° 2020-1375 du 12 novembre 2020 pris pour l’application de l’article L. 5211-39-2 du code général des collectivités territoriales) :

  • étude des incidences sur les charges et les ressources. Selon les débats parlementaires, il semblerait que cette étude pourrait également intégrer les éventuelles soultes que la commune pourrait avoir à verser à la Communauté de départ lorsque doit être répartis l’actif et le passif. Ce point serait donc désormais analysé avant le départ de l’intercommunalité alors qu’antérieurement une telle question pouvait n’être évoquée qu’après le départ la commune même si en pratique les communes et intercommunalités anticipaient en interne ce travail ;

  • étude organisationnel avec une description des effets sur l’organisation des services et sur les personnels affectés : indication des transferts de personnel et mise à disposition de services, clé de répartition du personnel, nombre d’agents concernés et cadre d’emplois.

Avant cette disposition, le départ d’une commune pour une adhésion à un autre EPCI pouvait être réalisé sans aucune étude d’impact. Toutefois, il apparait en pratique que les communes et intercommunalités étaient nombreuses à étudier l’ensemble des conséquences de la mise en œuvre d’une telle procédure de retrait-adhésion. C’est ainsi que le cabinet, accompagné d’un partenaire financier, a pu procéder à la réalisation de ces études d’impact qui sont assez proches du document désormais rendu obligatoire par l’article L. 5211-39-2 du CGCT.

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